來源：投資界（微信公眾號ID：PEdaily2012） 周佳麗
開年重磅一幕來了。
昨晚（1月7日），國務院辦公廳正式印發(fā)《關于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱：《指導意見》）。
這是今年國務院辦公廳1號文件，也是首個國家級政府投資基金指引文件。
《指導意見》涵蓋政府投資基金設立、募資、運行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。其中印象深刻的有：首次對基金分類管理、分級管理提出明確要求；省市級政府投資基金審批從嚴，縣級政府應嚴格控制新設基金；明確建立健全容錯機制，鼓勵取消基金及管理人注冊地限制，鼓勵降低或取消返投比例；完善基金退出機制等。
至此，走過十余年井噴式生長的政府引導基金迎來嶄新一頁。
實行差異化管理機制
延長基金績效評價周期
首先，《指導意見》提到，政府投資基金應明確基金定位——聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
按照投資方向，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金：一方面，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能。重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金。支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。
針對不同類型基金，實行差異化管理機制。《指導意見》提到，對創(chuàng)業(yè)投資類基金可適當提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長基金績效評價周期；對產(chǎn)業(yè)投資類基金，則應根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、階段、分布特點合理設置管理要求，突出支持重點。
不以招商引資為目的設立政府投資基金
鼓勵取消返投
為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕?lián)煹葐栴}，《指導意見》明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金及管理機構(gòu)“松綁”。具體包括：
一是遵循基金投資運作規(guī)律，容忍正常投資風險，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。
二是合理設置績效目標，構(gòu)建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現(xiàn)情況。
三是營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規(guī)責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。
與此同時，《指導意見》指出，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消基金及管理人注冊地限制，鼓勵降低或取消返投比例。同時還提出，政府部門要充分尊重基金發(fā)展規(guī)律和項目投資特點，不以行政手段干預基金日常管理事務和具體項目投資決策。
縣級政府應嚴格控制新設基金
近年來，全國各地政府引導基金的熱鬧大家有目共睹。熱鬧之中，我們也看到政府引導基金從國家級、省市級向區(qū)縣級下沉——部分縣區(qū)大量設立政府投資基金，基金規(guī)模動輒數(shù)10億甚至上百億，不可避免地存在投向同質(zhì)化、個別地區(qū)盲目跟風設立基金等問題。
這一次，《指導意見》明確對基金設立的分級管理要求：中央財政出資設立國家級基金應報國務院批準；設立省級（含計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團，下同）或地市級基金應報同級政府批準；縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設立基金，應提級報上級政府審批。
除上述情形外，黨政機關、事業(yè)單位不得以財政撥款或自有收入新設基金，已經(jīng)設立的要按照政府投資基金管理要求統(tǒng)一規(guī)范管理。財政部門要結(jié)合基金投資進展和結(jié)余資金情況合理安排出資，防止資金閑置。
《指導意見》提出整合優(yōu)化布局。同一政府原則上不在同一行業(yè)或領域重復設立政府投資基金，但基金可按市場化原則對同一項目集合發(fā)力、接續(xù)支持。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，在保障經(jīng)營主體合法權(quán)益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規(guī)模效應，更好服務政策目標。
對因缺乏產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦等導致政策效應不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優(yōu)化投向等方式積極提升效能。
防止無序競爭
管理費按實繳/實投
當投早、投小、投硬科技已然成為共識，各地政府投資基金“內(nèi)卷”一幕猶在眼前。
此次《指導意見》提到，國家級基金與地方基金形成合力——鼓勵國家級基金加強與地方基金聯(lián)動，在前沿科技領域和產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地方資源稟賦，通過聯(lián)合設立子基金或?qū)Φ胤交鸪鲑Y等方式，形成資金合力。
省級政府加強本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，制定政府投資基金重點投資領域清單，明確對下級政府設立基金的審批或備案要求，防止重復投資和無序競爭。
國家家發(fā)展改革委要會同行業(yè)主管部門充分發(fā)揮布局規(guī)劃和投向指導作用，引導地方圍繞當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際調(diào)整政府投資基金布局，防止產(chǎn)能過剩和低水平重復建設。
《指導意見》指出，母基金要加強對子基金投向、運作、財務等情況的監(jiān)督，優(yōu)化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利；子基金原則上以直投項目方式進行投資，控制基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現(xiàn)。
基金管理人原則上采取市場化方式遴選確定，嚴控縣級政府新設基金管理人；新設政府投資基金的管理費要經(jīng)過科學論證，一般應以實繳出資或?qū)嶋H投資金額為計費基礎，合理確定計提標準。
解決退出之困
針對當前政府投資基金在退出過程中存在的“退出渠道有限、退出機制不健全”等難點、堵點問題，《指導意見》提出三方面舉措：
一是規(guī)范基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策?；鸸芾砣藨⒒鹜顺龉芾碇贫?，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中明確退出條件。
二是拓寬基金退出渠道。推動區(qū)域性股權(quán)市場規(guī)則對接、標準統(tǒng)一。鼓勵發(fā)展私募股權(quán)二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場服務股權(quán)投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。
三是完善基金退出機制。探索簡化項目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機制。
政府引導基金新一頁
創(chuàng)投圈記錄著政府引導基金的發(fā)展印跡。
2012年以來的十余年里，中國政府引導基金在經(jīng)歷萌芽試點、初步探索及快速發(fā)展等多個階段后，呈現(xiàn)井噴之勢。尤其是最近幾年，各地方政府對于新興產(chǎn)業(yè)的需求十分迫切，從南到北，政府引導基金如春筍般爆發(fā)。
清科研究中心數(shù)據(jù)報告顯示，截至2023年，我國累計設立政府引導基金2086只，目標規(guī)模約12.19萬億元，已認繳規(guī)模約7.13萬億元人民幣。政府引導基金成為中國股權(quán)投資市場的重要支撐——2024年上半年，國有控股和國有參股LP的出資金額占LP認繳出資總規(guī)模的比重達到81.2%。
當政府引導基金成為出資主力軍，基金招商蔚然成風，返投成為VC/PE最核心的任務之一，也使得部分投資機構(gòu)和創(chuàng)業(yè)公司困于返投之中。
同時，大批政府引導基金已經(jīng)到期，但由于GP退出不暢，退出難題同樣擺到了政府投資基金面前。而部分政府投資基金出資不能虧損、“既要又要還要”等附加要求讓GP心情復雜。
正如廣州產(chǎn)投資本董事長魏大華曾坦言，現(xiàn)在業(yè)內(nèi)基金基本都處于延期狀態(tài)，這從考核角度來看有壓力，比如說風控部門、紀檢部門、巡察和審計部門可能會提出實質(zhì)問題。
毅達資本董事長應文祿在第二十四屆中國股權(quán)投資年度大會上也談到，前幾年扎堆設立的政府引導基金面臨各種到期審計的壓力。他觀察到，這幾年各地政府在新設引導基金時，普遍關心審計過程中存在的問題，大家既想把事情做好，又擔心未來面臨審計“回頭看”的壓力。
如此一幕幕，深刻改變著國內(nèi)創(chuàng)投生態(tài)。
其實，種種難題已經(jīng)開始有了變化。這兩年來，不論是地方返投松綁，抑或是各地推出容錯機制，以及針對基金退出難提出的一系列舉措，每一次探索都可以被認為是一種進步。正如前海母基金董事長靳海濤所言，雖然創(chuàng)投行業(yè)面臨挑戰(zhàn)，但是有中央的支持，有中國發(fā)展的大趨勢，我們終將等到下一個春天。須知道，創(chuàng)投行業(yè)的發(fā)展對中國至關重要。
這一次國務院辦公廳印發(fā)的《指導意見》，勢必會深刻影響中國創(chuàng)投行業(yè)，以及行業(yè)里的每一個人。
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